Ustawa o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej: nowa wersja, nowe treści?

Ustawa o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej: nowa wersja, nowe treści?

Przekazano do publicznych konsultacji, przygotowaną w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, nową wersję projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej. W obecnym kształcie ustawa w mniejszym stopniu ogranicza samodzielność samorządu, choć nadal jego zadania i kompetencje nie są respektowane, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pomocniczości. W obecnym projekcie utrzymana została – nieznana Konstytucji RP – konstrukcja stanów quasi-nadzwyczajnych: zagrożenia i pogotowia, na której opiera się cała koncepcja ustawy – pisze prof. Hubert Izdebski w analizie dla forumIdei Fundacji Batorego.

Prof. Hubert Izdebski analizował także poprzednią wersję ustawy. W swojej nowej analizie porównuje projekt przekazany do konsultacji publicznych (określany w tekście jako „Projekt 31.8”) z poprzednim („Projekt 14.2”) noszącym datę 14 lutego 2022 roku. W związku z powyższym autor nie powtarza oceny poprzedniego projektu ustawy w całym jej zakresie. Prof. Izdebski zastanawia się, na ile obecny projekt – choć może służyć także uporządkowaniu stanu prawnego – jest wynikiem zamiaru kontynuowania zmiany ustroju bez zmiany Konstytucji. - Analiza tego projektu pod kątem konstytucyjnych praw człowieka i obywatela oraz decentralizacji władzy publicznej i tym samym samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, potwierdza ogólną tendencję dokonywania od 2015 roku drogą legislacyjną i pozalegislacyjną zmian ustroju Rzeczypospolitej bez, niemożliwej ze względu na skład parlamentu, zmiany Konstytucji” – uważa prof. Hubert Izdebski.

Stany quasi-nadzwyczajne: zagrożenia i pogotowia

W swojej obecnej wersji projekt nadal może budzić istotne wątpliwości natury konstytucyjnej ze względu na podtrzymanie stopniowania szczególnych opisanych w nim stanów: pogotowia (obowiązującego również organy samorządu, jak i przedsiębiorców), zagrożenia i klęski żywiołowej. Oznacza to propozycję wprowadzenia dwóch, nieznanych Konstytucji RP stanów quasi-nadzwyczajnych.

Prof. Izdebski przypomina uzasadnienie wyroku z 21 kwietnia 2009 roku dotyczącego ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w którym Trybunał Konstytucyjny podkreślił: „Konstytucja wyznacza granice między stanami nadzwyczajnymi (art. 228 Konstytucji) a «normalnym» funkcjonowaniem państwa. […] Konstytucja rozróżnia wyłącznie zagrożenie zwykłe i zagrożenie szczególne dla państwa i jego obywateli. Nie zawiera natomiast przepisów zezwalających na wyróżnianie specyficznego stanu narastania zagrożeń («sytuacji kryzysowej»), usytuowanego pomiędzy zwykłymi zagrożeniami bezpieczeństwa państwa (dla likwidacji bądź ograniczenia których wystarczają zwykłe środki konstytucyjne) a zagrożeniami szczególnymi, uzasadniającymi prowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych”.

Eksperci, samorządowcy i eksperci od bezpieczeństwa wyrażają zasadnicze zastrzeżenia dotyczące zaproponowanych rozwiązań, w tym ich zgodności z konstytucją RP

Z uzasadnienia obecnego projektu wynika, że przesłankami wprowadzania stanów innych niż – konstytucyjnie nadzwyczajny – stan klęski żywiołowej mają być „sytuacje nadzwyczajnego zagrożenia”. Jest to określenie idące nawet dalej niż konstytucyjne „sytuacje szczególnych zagrożeń”. Jest to zatem kolejna próba wyjścia poza konstytucyjną dychotomię: normalne funkcjonowanie państwa – stan nadzwyczajny, po szczególnych rozwiązaniach antycovidowych oraz rozwiązaniach przyjętych w Ustawie z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2191), która weszła w życie wraz z zakończeniem stanu wyjątkowego wprowadzonego 2 września 2021 roku w części województwa podlaskiego i części województwa lubelskiego.

Szczególne uprawnienia organów administracji rządowej w stosunku do organów JST

Przepisy art. 31 ust. 8 i nast. (poprzednio art. 30 ust. 8) oraz art. 36 ust. 3 (poprzednio art. 35 ust. 3), dotyczą szczególnych uprawnień organów administracji rządowej w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W „Projekcie 31.8” zasadniczo przejęte zostało unormowanie zawarte w art. 30 „Projektu 14.2”, którego punktem wyjścia były następujące przepisy:

„1. Prezes Rady Ministrów może wydawać polecenia obowiązujące organy administracji rządowej, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców.

2. Minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom stanu zagrożenia lub stanu klęski żywiołowej lub ich usuwanie może, z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody, wydawać polecenia obowiązujące podmioty, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem Prezesa Rady Ministrów.

3. Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące organy administracji rządowej działające w województwie, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

4. Starosta może wydawać polecenia kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu.

5. Polecenia, o których mowa w ust. 1–4, są wydawane w związku z obowiązywaniem stanu zagrożenia lub stanu klęski żywiołowej oraz w celu odpowiednio przeciwdziałania zaistniałemu zagrożeniu lub skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia.

6. Prezes Rady Ministrów może upoważnić do realizacji czynności, o których mowa w ust. 1, ministra właściwego do spraw wewnętrznych”.

Jedyna zmiana w tym zakresie w stosunku do wersji z lutego polega na usunięciu przepisu dotyczącego wydawania poleceń przez starostów.

W obecnie proponowanym brzmieniu:

„7. W razie odmowy wykonania polecenia, o którym mowa w ust. 1–3, niewłaściwego wykonywania tego polecenia albo braku skuteczności w realizacji działań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania jednego ze stanów, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 2 i 3, przez organy samorządu terytorialnego Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego terytorialnie wojewody, może w drodze decyzji administracyjnej, orzec o przejęciu zadań organów samorządu terytorialnego przez wojewodę na czas określony, w zakresie niezbędnym do wykonania polecenia lub realizacji zadań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania jednego ze stanów ze stanów o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 2 i 3, zawiadamiając o tym ministra właściwego do spraw wewnętrznych”.

Prof. Izdebski podkreśla, że obecna wersja ustawy ogranicza samodzielność samorządu w mniejszym stopniu niż w poprzednim projekcie – i w tym zakresie jest to zmiana in plus. W porównaniu jednak z aktualnym stanem prawnym nadal mniej respektuje zasadę pomocniczości, ograniczając zadania i kompetencje samorządu, czyli wzmacniając recentralizację.

Uzasadnienie projektu

Autor analizy ocenia również uzasadnienie projektu i przypomina, że wraz z wejściem w życie Ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (23 kwietnia 2022 roku) pojawiła się (i to już w czasie trwania rosyjskiej agresji w Ukrainie wraz z wynikającymi z niej zagrożeniami dla bezpieczeństwa RP) luka prawna spowodowana przez brak przepisów o obronie cywilnej. Tę lukę mają wypełnić dopiero przepisy rozdziału 9. Omawianego projektu. Projektodawcy natomiast piszą, że „jednym z nadrzędnych celów przyświecających twórcom ustawy była wola uporządkowania przepisów”.

Po drugie, ważną częścią uzasadnienia jest krytyka działania na podstawie dotychczasowych przepisów Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, bez poszukiwania przyczyn braku czynności, które mogłyby zostać uznane za pożądane – zauważa autor.

Źródło: Fundacja im. Stefana Batorego

Foto: GazetaPrawna.pl

Portal internetowy ForumBiznesu.pl

Portal internetowy ForumBiznesu.pl

Portal internetowy ForumBiznesu.pl

Portal internetowy ForumBiznesu.pl

Publish the Menu module to "offcanvas" position. Here you can publish other modules as well.
Learn More.